中國在《懲治台獨22條意見》中宣稱「台獨可以判死刑」,恐嚇意味十足。示意圖,路透社
2005年中國人大通過《反分裂國家法》(簡稱《反分裂法》),將近二十年後,中國公布《關於依法懲治『台獨』頑固分子分裂國家、煽動分裂國家犯罪的意見》(簡稱《懲治台獨22條意見》),怎麼解釋這兩份法律文件的關聯?而過去二十年來中國反制「台獨」的策略又有何變化,新的《意見》出台又對台灣民眾產生哪些具體影響、台灣政府得如何因應?
台灣國防安全研究院與美國哈德遜研究所中國研究中心(Hudson Institute China Center)七月五日在台北舉辦一場「中國法律戰(lawfare)與《反分裂國家法》研討會」,對中國這二十年來「反台獨法律戰」做了全面檢視,從中可以更瞭解中國的企圖並思索因應之道。
《反分裂法》針對扁「一邊一國」制訂《反分裂法》是中國第十屆人大通過的正式法律,而《懲治台獨22條意見》則只是由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部與司法部等五個單位聯名發出的「通知」,並未增訂新的法律,只是指引司法部門如何依《反分裂國家法》、《中華人民共和國刑法》與《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律處理台獨「犯罪」行為。也就說,如果沒有這個《竟見》,中國其實也可以依上述法律「懲治」台獨,那麼在這個時候發布《懲治台獨22條意見》的意義何在?
習近平出席中國人大會議閉幕。路透社
首先要回顧二十年前中國為什麼要制訂《反分裂法》,最主要是針對當時台灣總統陳水扁提出「一邊一國」論的反制。研究中國法律的美國喬治.華盛頓大學法學院教授郭丹青(Donald C. Clarke)指出,《反分裂法》是他所知人大或人大常委會通過的法律裡面唯一沒有用「中華人民共和國」做法律名稱開頭的。回顧兩岸關係可以發現,過去兩岸相關文件中一向都避開「中華民國」與「中華人民共和國」兩個國名,《反分裂法》顯然也刻意維持這種模糊性,讓兩岸溝通談判具彈性空間,例如第七條就指出:「 國家主張通過台灣海峽兩岸平等的協商和談判,實現和平統一。協商和談判可以有步驟、分階段進行,方式可以靈活多樣。」此外,這部法律捨「統一法」之名而採用「反分裂」為名,這也是降低台灣的壓迫感,當然對中國當局也有好處:若名為「統一」則需要時間表,不能再有模糊空間,反而給自己製造壓力。
《反分裂法》內容簡短模糊保有彈性郭丹青並指出,這部只有一千字左右的法律相當模糊,「甚至不像大部份中國的法律」,只陳述一些原則、一些主張,並無具體規定可做什麼、不可做什麼,也沒有明列罰則與執法工具。「唯一可視為執法工具的是軍事手段──第八條裡所稱的『非和平手段』。」 原條文是「『台獨』分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整。」
2015年9月3日,中國在二戰結束70周年閱兵式上展東風-31洲際彈道飛彈。美聯社
因為內容簡短且模糊,許多人都預期中國會制訂其他輔助性法律或規範,但一直沒有,國台辦也宣稱這部法律不需要補充文件。也因為其模糊性,讓它的詮釋空間保持很大彈性。
中國「法律戰」目的在恐嚇直到二十年後,才出現《懲治台獨22條意見》這個《反分裂法》的補充性文件。從《反分裂法》到《懲治台獨22條意見》都是中國發動的「法律戰」。「法律戰」��個詞英文通常翻譯成「lawfare」,但中研院法律學者陳玉潔特別強調,中國的「法律戰」並不同於英文的「lawfare」,因為後者是在提出法律論述以求解決法律爭議;但中國的「法律戰」並不是想解決法律爭議,而是在進行恐嚇,是一種「非法的法律戰」( illicit lawfare)。陳玉潔指出《反分裂法》的法律戰效果包括:把台灣問題界定為中國內政、限制台灣國際空間以及弱化自決正當性等。
參與上述研討會的專家多強調,中國的法律戰與宣傳戰與心理戰是三位一體,《懲治台獨22條意見》亦如此。陳玉潔認為,中國想達到的目標包括:一、污名化台灣政治人物為罪犯;二、 產生寒蟬效應阻卻台獨主張者;三、在國際上把反對「一個中國」界定為犯罪行為,藉以合法化一中原則;四、把主張台獨者當成台灣海峽不穩定的代罪羔羊,以移轉國際上對北京惡化台海情勢的指責。
中國曾以「死刑」成功威脅日本在此之前,中國國台辦已從2022年開始陸續公布「台獨頑固分子」名單,但似乎 不見效果;如今再發布《懲治台獨22條意見》要怎麼達到上述效果?日籍媒體人矢板明夫指出,《懲治台獨22條意見》最具恐嚇力的是宣稱「台獨可以判死刑」。矢板以2010年中國漁船與日本巡邏船釣魚島相撞事件為例指出,當時中國籍漁船在釣魚台海域衝撞日本海上保安廳巡視船,日方將中國船長詹其雄與十三名船員帶走,並堅持以國內法處理這起事件,後來日方釋放船員只拘留船長、並以嫌疑犯違反日本《漁業法》為由進行調查。中方在多次抗議無效下使出狠招反制:宣布拘留四名日本藤田建設公司到中國進行查勘的日籍員工,罪名是涉嫌擅入軍事禁區攝影。其實這是日本政府應中國要求、派遣技術人員前往處理二戰遺留下來的毒氣,之前已到場勘查幾次,這次卻遭中國設局逮捕。
釣魚台列嶼,日本稱尖閣諸島。路透社資料照
中方向日本揚言,可能判這四個日本人死刑,引發日本政府恐慌、擔心引起民意反彈,於是草草釋放詹其雄,藤田員工隨後也認罪悔過獲釋。矢板以這個故意說明死刑威脅對民眾產生極大的寒蟬效應、進而會影響民主國家政府的決策。他也說,《港區國安法》施行後,許多日本研究香港問��研究生紛紛改變論文主題,不去碰香港政治問題,以免因文字被入罪。
中國長臂管轄讓人擔憂中國對台獨「制裁」最令人擔心的是它的「長臂管轄」──不論你是中華人民共和國公民、中華民國公民,甚至其他國籍,也不管你在中國境內或海外,只要你犯了《懲治台獨22條意見》中指控台獨罪嫌,中國都可以起訴,甚至可以在海外逮捕你、把你送上中國法庭審判。
這一招中國已用在《港區國安法》以對付港獨,而中國在海外非法抓捕的例子也不勝枚舉──香港銅邏灣書店事件中,具有瑞典國籍的書店老闆桂民海就是在泰國被中共特務綁架回中國。五月間,一位在歐洲的中國公民凌華湛,原本在德國幫中共辦事,想棄暗投明卻被中國特務非法拘捕,差一點被押送回中國,幸經人權團體保護衛士(Safeguard Defenders)吹哨示警,最後在法國機場被警方救出。
法國媒體拍攝到中國駐法使館人員脅迫異議人士返回中國的過程。翻攝X平台
陳玉潔預言中國會多利用國際刑警組織(INTERPOL)向會員國發出「 紅色通告」,要求協助逮捕台獨人士。「紅色通告」是某個會員國向其他會員國通告該國的通緝令,這只是告知性質,收到通告的國家並無義務要協助逮捕。中國過去也對海外疆獨等異議分子發出紅色通告。INTERPOL雖然會篩選過濾會員通報,若涉及政治、軍事因素的紅色通告不會被發布,列名在通告上的人也可向INTERPOL提出申訴。不過,中國在這個組織中影響力不小,中國前公安部原副部長孟宏偉就擔任過INTERPOL主席。
台灣應建立海外僑民求助專線國防大學政戰前院長余宗基提出兩個警告,一是與中國毗連、又受中國影響較大的國家,如東南亞的柬埔寨、泰國等,中國比較容易施展長臂管轄。其次,中國人大常委會去年六月訂定《中華人民共和國領事保護與協助條例》並於九月實施,中國會據此強化和台灣政府爭奪領事保護權,藉由保護海外台灣人之名實施長臂管轄。在這項法律施行後,中國已在微信上台商相關平台進行宣傳,宣稱實施對象包含台灣民眾。
《懲治台獨22條意見》公布後,台灣陸委會宣布將中國、港澳的旅遊警示燈號調升為第二級「橙色」,但余宗基認為這樣並不夠,他建議台灣也要參與像保護衛士這類國際組織,並像中國建立海外僑民求助專線。目前台灣在全球外館數量遠少於中國,很難與中國競爭。
反擊中國必須把台灣問題國際化哈德遜研究所中國中心主任、前美國國務院首席中國政策顧問余茂春、國防安全研究院執行長陳明祺都強調要把台灣問國際化,要和全球盟友一起反擊中國的法律戰。陳明祺說,面對中共的輿論、法律與心理等「三戰」,一個重要回擊方式就是提高共識,包括台灣內部與國際層面。他也提出,美國在台灣論述上是否能跳出「中國政策」框架、改稱「台灣政策」。余茂春則指出,中國就是要逼美國進入他們概念圈套,逼美國說出「我們不支持台獨」、否認自己要在中國搞政權更替,中國就是要抓住美國這幾句話大量作宣傳。他說自己在國務院任職時就教美國人改變論述,不用中國的用語。例如在談台灣關係時就強調用《台灣關係法》這個美國國內法來論述,讓美台關係發展儘量擺脫美中關係框架。
中國一直宣稱,《反分裂法》只是針對少數「台獨頑固分子」,但如今《懲治台獨22條意見》顯然對台獨的定性是更自由��證且更無遠弗界的追殺。這場對台發動新「三戰」重點還是在恐嚇,只不過這半個多世紀以來,台灣人就在中共的文攻武嚇中成長的,出台新招只是讓台灣人更厭惡中共的強凌脅迫。
作者為資深新聞工作者、專欄作家